Обобщение судебной практики по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов
В настоящем обобщении произведен анализ судебной практики по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов, поступивших в Арбитражный суд Архангельской области за период с 01.01.2010 по 31.05.2011.
Рассматриваемый период включает в себя два подпериода: с 01.01.2010 по 30.10.2010 и с 01.11.2010 по 31.05.2011.
Указанное выше деление обусловлено вступлением в силу с 01.11.2010 Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" (далее – Закон №228-ФЗ), которым изменены положения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), регулирующие вопросы подведомственности рассмотрения дела об оспаривании нормативных правовых актов арбитражными судами Российской Федерации и некоторые особенности, связанные с рассмотрением данной категории дел в арбитражных судах Российской Федерации.
Так, с 01.01.2010 по 31.10.2010 положения пункта 1 части 1 статьи 29 АПК РФ, касающиеся подведомственности экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, были изложены в следующей редакции «Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда»
Аналогичная норма, регулирующая подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов, была изложена в части 3 статьи 191 АПК РФ (в редакции, действовавшей до 01.11.2011).
С 01.11.2011 редакция пункта 1 части 1 статьи 29 АПК РФ изложена следующим образом «Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов в сфере налогообложения; валютного регулирования и валютного контроля; таможенного регулирования; экспортного контроля; патентных прав и прав на селекционные достижения, топологии интегральных микросхем, секрет производства (ноу-хау), средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии; антимонопольного регулирования; естественных монополий; регулирования банковской, страховой, аудиторской, оценочной деятельности; использования атомной энергии; государственного регулирования цен (тарифов), регулирования тарифов организаций коммунального комплекса; электроэнергетики; долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости; противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; рынка ценных бумаг; создания, деятельности коммерческих организаций и управления ими; создания, ликвидации (прекращения) инвестиционных фондов и управления ими; несостоятельности (банкротства); размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; рекламы; лотерей; организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в иных сферах»
Положения части 3 статьи 191 АПК РФ с 01.11.2011 утратили силу, при этом введена в действие часть 2 статьи 29 АПК РФ, указывающая, что споры об оспаривании нормативных правовых актов, отнесенные к компетенции арбитражных судов, рассматриваются последними вне зависимости от того, является ли заявителями (в главе 23 АПК РФ – заинтересованное лицо) организации, индивидуальные предприниматели или граждане.
Таким образом, можно сделать вывод, что принятием Закона №228-ФЗ законодатель кардинальным образом изменил порядок разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.
В частности, если ранее дела об оспаривании нормативных правовых актов (за исключением дел, подлежащих рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации) были подведомственным судам общей юрисдикции, за исключением случаев, когда в законе арбитражный суд был прямо назван в качестве суда, компетентного рассматривать этот спор, то с 01.11.2011 разграничение компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами производится в зависимости от сфер деятельности отношений, которые регулируются данным нормативным правовым актом, и вне зависимости от субъектного состава лиц, участвующих в деле.
Представляется, что избранный в Законе №228-ФЗ подход к разграничению компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами в большей степени учитывает специфику рассмотрения дел в каждой из вышеназванных систем судов, позволяет облегчить заинтересованным лицам определение компетентного судебного органа, в который ему следует обратиться за защитой нарушенных прав и является способом избежать дублирования полномочий двух ветвей судебной власти, при котором каждая их них вправе рассмотреть один и тот же спор только лишь в зависимости от наличия или отсутствия у заявителя (иного лица, участвующего в деле) статуса юридического лица или индивидуального предпринимателя.
Поскольку оспаривание нормативных правовых актов в наибольшей степени характеризуется сугубой индивидуальностью каждого дела, целью настоящего обобщения является прежде всего определение динамики изменения количества рассматриваемых в период с 01.01.2010 по 31.05.2011 Арбитражным судом Архангельской области дел в результате принятия Закона №228-ФЗ (в части оспаривания нормативных правовых актов), а также отражение общих подходов, выработанных судебной практикой, при разрешении дел в порядке, определенном главой 23 АПК РФ.
За период с 01.01.2010 по 31.05.2011 всего в Арбитражный суд Архангельской области поступило 28 дел об оспаривании нормативных правовых актов, из них до 31.10.2010 – 15 дел, за период с 01.11.2010 по 31.05.2011 – 13 дел.
Из поступивших за период с 01.01.2010 по 31.05.2011 дел об оспаривании нормативных правовых актов, 12 дел касались оспаривания нормативных правовых актов, принятых уполномоченными органами субъекта Российской Федерации, 15 дел – принятых уполномоченными органами местного самоуправления, 1 дело об оспаривании Обязательных постановлений по морскому порту Архангельск, принятого Федеральным государственным учреждением «Администрация морского порта Архангельск».
При этом, в период с 01.01.2010 по 31.10.2010 количество оспоренных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации составило 4 дела, количество оспоренных нормативных правовых актов органов местного самоуправления – 10 дел. Одно дело касалось оспаривания обязательных постановлений по морскому порту Архангельск, принятого Федеральным государственным учреждением «Администрация морского порта Архангельск».
Соответственно, за период с 01.11.2010 по 31.05.2011 количество оспоренных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации составило - 8 дел, нормативных правовых актов органов местного самоуправления – 5 дел.
Таким образом, после принятия Закона №228-ФЗ существенным образом (в процентом отношении) выросло количество обращений по делам об оспаривании нормативных правовых актов, принятых уполномоченными органами субъекта Российской Федерации.
За рассматриваемый период из 28 поступивших в суд заявлений принято к производству 26. Одно дело (№А05-6661/2010) возвращено заявителю в связи с тем, что последним не устранены обстоятельства, послужившие основанием для оставления заявления без движения, и отсутствием в законодательстве Российской Федерации закона, относящего рассмотрение заявления об оспаривании Обязательных постановлений по морскому порту Архангельск, принятого Федеральным государственным учреждением «Администрация морского порта Архангельск», к компетенции арбитражных судов. Второе дело (№А05-5300/2011) на момент составления настоящего обобщения определением суда от 30.05.2011 оставлено без движения. Заявителю предложено в срок до 30.06.2011 устранить обстоятельства, послужившие основанием для оставления заявления без движения.
Из поступивших в период с 01.01.2010 по 31.05.2011 и принятых Арбитражным судом Архангельской области дел, производство по 6 делам прекращено. Из них 4 дела на основании положений пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ (в связи с неподведомственностью дела арбитражным судам); 2 –на основании пункта 4 части 1 статьи 150 АПК РФ (в связи с отказом заинтересованного лица от предъявленного требования).
Определение Арбитражного суда Архангельской области о прекращении производства по делу обжаловалось в Федеральном арбитражном суде Северо-Западного округа один раз (дело №А05-10364/2010) и постановлением суда кассационной инстанции оставлено в силе.
За период с 01.01.2010 по 31.05.2011 Арбитражным судом Архангельской области по существу рассмотрено 21 дело (в том числе по заявлениям, поступившим в Арбитражный суд Архангельской области до 01.01.2010).
Из них 5 заявлений удовлетворено (№А05-21615/2009, А05-3098/2010, А05-3866/2010, А05-705/2011, А05-943/2011), в том числе 4 заявления о признании недействующим нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления, 1 заявление о признании недействующим нормативного правового акта, принятого органами субъекта Российской Федерации.
В удовлетворении остальных 16 заявлений отказано, в том числе 3-х заявлений об оспаривании нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (дела №А05-1349/2010, А05-1357/2010, А05-21905/2009) и 13-ти заявлений об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления (дела №А05-11384/2010, А05-17232/2009, А05-17263/2009, А05-17516/2009, А05-17517/2009, А05-21158/2009, А05-3614/2010, А05-569/2011, А05-6321/2010, А05-7789/2010, А05-8121/2010, А05-8419/2010, А05-8973/2010).
В суд кассационной инстанции за рассматриваемый период было обжаловано 9 решений (А05-1349/2010, А05-1357/2010, А05-17263/2009, А05-17516/2009, А05-17517/2009, А05-21158/2009, А05-21615/2009, А05-6321/2010, А05-8973/2010). Все кассационные жалобы оставлены без удовлетворения, а принятые судом первой инстанции решения без изменения.
Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в порядке надзора за период с 01.01.2010 по 31.05.2011 рассмотрено два дела Арбитражного суда Архангельской области об оспаривании нормативных правовых актов – дело №А05-18651/2009 (все судебные акты оставлены без изменения) и №А05-1357/2010 (состоявшиеся судебные акты отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Архангельской области).
1. Дела об оспаривании нормативных правовых актов, принятых органами субъекта Российской Федерации
В рассматриваемый период Арбитражным судом Архангельской области рассмотрено по существу 4 дела об оспаривании нормативных правовых актов, принятых органами субъекта Российской федерации. Все 4 дела (№А05-21905/2009, А05-1349/2010, А05-1357/2010, А05-705/2011) касались обоснованности установления Агентством по тарифам и ценам Архангельской области (его правопредшественником) тарифов.
Как указывалось ранее, по трем из дел заявления заинтересованных лиц были оставлены без удовлетворения (в последующем одно из них отменено постановлением надзорной инстанции с направлением дела на новое рассмотрение), а нормативные правовые акты признаны соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. По одному из дел, заявление о признании нормативного правового акта недействующим было удовлетворено.
По указанной категории дел Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 19.04.2011 №15741/10 дано толкование правовых норм с указанием на его обязательность и необходимость применения при рассмотрении аналогичных дела.
В данном постановлении Высший Арбитражный Суд Российской Федерации сформировал правовую позицию, в соответствии с которой по делам об оспаривании нормативных правовых актов суды должны проверять оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие тем нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, на которые ссылается заинтересованное лицо и не вправе уклониться от такой проверки, в том числе и при решении вопроса о соблюдении лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, требования об обеспечении экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и распределение электрической и тепловой энергии, поскольку законодательство о тарифах не содержит обязательное предварительное обращение заинтересованного лица в ФСТ России.
Кроме того, в вышеназванном постановлении Высший Арбитражный Суд Российской Федерации указал на необходимость соблюдения требований, установленных частью 2 статьи 195 АПК РФ к оформлению резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов.
2. Дела об оспаривании нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления.
Дела об оспаривании нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления можно условно разделить на несколько групп.
К первой из них относятся дела, в которых заинтересованные лица оспаривали нормативные правовые акты, касающиеся включения арендуемого ими имущества в Перечень муниципального недвижимого имущества (далее – Перечень), предназначенного для передачи во владение и пользование субъектам малого и среднего предпринимательства (дела №А05-17232/2009, А05-17263/2009, А05-17516/2009).
Во всех указанных делах суды первой и кассационной инстанций пришли к выводу о том, что нормативные правовые акты, на соответствие которым просило проверить заинтересованное лицо оспариваемый Перечень, не устанавливают запрет на включение в него имущества, в отношении которого подано заявление о реализации преимущественного права. Кроме того, суды указали, что с учетом установленных в ходе рассмотрения дел обстоятельств, включение в данный перечень имущества, в отношении которого подано заявление о реализации преимущественного права, в данном конкретном случае не свидетельствует о намерениях уполномоченных органов воспрепятствовать реализации субъектами малого и среднего предпринимательства своих прав.
Ко второй группе относятся дела об оспаривании Правил благоустройства и озеленения города Архангельска (далее – Правила), утвержденных решением Архангельского городского Совета депутатов № 169 (дела №А05-21158/2009 и №А05-6321/2010).
При рассмотрении данной группы дел суды пришли к выводу о том, что в состав общего имущества многоквартирного дома включается не только земельный участок, который непосредственно занят многоквартирным домом, но и прилегающая к этому участку территория с элементами озеленения и благоустройства, в связи с чем организации, управляющие и обслуживающие многоквартирный дом должны выполнять требования, изложенные в оспариваемых Правилах, поскольку последние не возлагают на управляющих компаний каких-либо дополнительных обязанностей по сравнению с теми, которые определены гражданским и жилищным законодательством.
К третьей группе относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов, касающихся заключения договоров на оказание услуг по перевозке пассажиров автобусами общего пользования (дела №А05-8419/2010, №А05-8973/2010, №А05-569/2011).
Во всех случаях при рассмотрении третьей группы дел суды пришли к выводу о том, что конкурсный отбор перевозчиков сам по себе не оказывает влияния на конкуренцию, поскольку конкурс является открытым, и каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе. Необходимость прохождения конкурсного отбора в равной степени распространяется на всех перевозчиков, которые самостоятельно принимают решение об участии в конкурсе, самостоятельные действия каждого из участников конкурса будут влиять на результаты конкурса и победителем будет определен лучший из перевозчиков, то есть более конкурентоспособный.
Сама по себе возможность проиграть в конкурсе не может расцениваться как ограничение доступа к хозяйственной деятельности и не влияет на развитие конкуренции.
К четвертой группе относятся дела, касающиеся правомерности установления ставок арендной платы за землю (дела №А05-3614/2010, №А05-943/2011).
При рассмотрении вышеназванных дел судами проверялась экономическая обоснованность установленных ставок арендной платы за землю. В первом из дел (№А05-3614/2010) арбитражный суд не нашел оснований согласиться с утверждением заинтересованного лица о неправомерном превышении арендной платы, во втором (А05-943/2011), признал, что ставки арендной платы не являются экономически обоснованными.
Дела пятой группы касаются обоснованности установления тарифов и нормативов потребления коммунальных услуг (дела №А05-21615/2009, №А05-3866/2010, №А05-7789/2010, №А05-8121/2010).
Применяемый Арбитражным судом Архангельской области при рассмотрении дел данной группы дел подход аналогичен тому, который используется при рассмотрении дел об обоснованности установления тарифов Агентством по тарифам и ценам Архангельской области.
Кроме того, Арбитражным судом Архангельской области рассмотрено дело №А05-11384/2010, касающееся правомерности установления платы за выдачу разрешений для движения по дорогам местного значения транспортных средств, осуществляющих перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов.
В данном случае Арбитражный суд Архангельской области отказал в удовлетворении заявления о признании недействующим нормативного правового акта, указав, что плата за выдачу разрешения для движения по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозки тяжеловесных грузов, носит компенсационный характер и направлена на возмещение вреда, причиненного дорожному покрытию транспортным средством, осуществляющим перевозки тяжеловесных грузов.
Также Арбитражным судом Архангельской области рассмотрено дело №А05-3098/2010 и признано недействующим в части Положение о порядке учёта имущества, составляющего казну муниципального образования «Приводинское», утверждённое решением Совета депутатов Муниципального образования «Приводинское» №141 от 18.07.2008, поскольку к компетенции органов местного самоуправления не отнесено право изменять порядок учета муниципального имущества, который установлен федеральным законодательством.
Таким образом, Арбитражным судом Архангельской области в подавляющем большинстве случаев дела об оспаривании нормативных правовых актов разрешаются на основании единообразного подхода при рассмотрении аналогичных дел, с правильным применением норм материального и процессуального права.
Помощник судьи Б.В. Болотов
Обобщение судебной практики по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов
Опубликовано: 18.07.2011 20:48 Обновлено: 10.04.2023 14:16